Devletle ilgili halkın nazarında meydana gelebilecek olumsuz düşünceleri giderebilmek amacıyla kamu yönetimlerinin denetlenmesi gerekmektedir. Bu denetimden amaçlanan; kamu idarelerinin gerek teşkilat yapısının gerekse de işlevlerinin yasal çerçevede incelenmesi, gözlemlenmesi ve tespit edilen hataların düzeltilmesidir. Düzenli ve etkili bir denetim, kamu görevlilerinin davranışlarında sürekli olarak düzeltici etki yaratırken, denetimin sonrasında yazılan rapor ve sonuçları ise kurumsal anlamda düzeltici bir etki yaratır.
Başka bir ifadeyle denetim; kamu yönetiminin amaçları doğrultusunda yasal normlar çerçevesinde yapılması gereken ve planlanan faaliyetlerin planlandığı şekilde yapılıp yapılmadığını ve amaca ulaşılıp ulaşılmadığını, gerçekleşenlerin ne kadar doğru, etkin ve verimli olduğunu, gerçekleşmeyenlerin ise nedenlerini görmek ve eksiklikleri gidermek amacıyla yapılır.
Denetleme yargısal denetim, siyasi denetim, yönetsel denetim, kamuoyu denetimi, medya denetimi ve uluslararası denetim şeklinde olmaktadır. Bütün bu denetleme yöntemlerinin dışında günümüzde özellikle Batı ülkelerinde “Ombudsman” denetimi uygulanmaktadır. Yönetsel denetim kamu yönetiminin kendi iç denetim mekanizmaları içinde “Hiyerarşik Denetim”, “Vesayet Denetimi” ve “Özel Denetim” şeklinde uygulanırken, siyasal denetim “Meclis Denetimi” ve “Meclise Başvurma” şeklinde uygulanmaktadır.
1. OMBUDSMANIN ÖZELLİKLERİ VE YETKİLERİ
Kamu denetçiliği sistemi genel olarak “Kamu yönetimine karşı halkın şikâyetini inceleyen ve yönetimin aksayan, işlemeyen ve kusurlu yanlarını ortaya çıkaran, vardığı sonuçları parlamento ve kamuoyunun bilgisine sunan sistem” olarak tanımlanmaktadır (Eryılmaz, 2008: 318). Mıhçıoğlu ise ombudsmanı; “Halkın yönetimle olan ilişkilerinde karşılaştıkları sorunları çözmek amacıyla yardımcı olan, soruşturma açan yetkisine sahip, parlamento tarafından atanan ve şikâyet konusu ile ilgili olarak yaptığı incelemeler sonucunda kamu yöneticilerine önerilerde bulunma yetkisine sahip bağımsız bir kişi” olarak tanımlamıştır.
“Kamu denetçisi” kavramı, sistemin Türkiye’de uygulamaya başlaması öngörüldüğünde dilimize uyarlanmış olup esasını “Ombudsman” kelimesinden almaktadır. Ombudsman kelimesi ise İsveç kökenli olup “Vekil”, “Temsilci” anlamına gelmektedir. Ombudsman; devlet görevlileri hakkındaki şikâyetlerle ilgili olarak araştıran ve rapor yazan kişidir.
Ombudsmanlık sistemi ilk kez İsveç Kralı XII. Şarl (Demirbaş Şarl) tarafından İsveç’te uygulanmıştır. 1709 yılında Ruslarla yaptığı savaşı kaybeden İsveç Kralı Osmanlı Devleti’ne sığınmış ve Osmanlı topraklarında beş yıl süreyle ikamet etmiştir. 1713 yılında bir ferman yayınlayarak ombudsmanlık bürosunu kurmuş ve ülkesini bu büro vasıtasıyla yönetmeye başlamıştır. 1809 yılında ise anayasal bir kurum haline gelmiştir.
Ombudsmanlığın İsveç Kralı’nın girişimi ile başladığı resmi tarih verisi olsa da, öncesinde gerek Osmanlı devletinde gerekse daha öncesinde Roma’da ve Çin’de ombudsman benzeri kurumlar olduğu bilinmektedir.
Demirbaş Şarl’ın ombudsmanlık sistemini Osmanlılardan esinlenip ülkesinde uyguladığına dair birçok görüş ileri sürülmektedir. Bunlar arasında Kazaskerlik Kurumu, Ahilik teşkilatı, Dar’ül Adl ve Divan-ı Mezalim (Haksızlıklar Divanı) adlı kurumlardan etkilendiğini belirten çalışmalar mevcuttur.
Ahilik teşkilatı, 13. yüzyılın ilk yarısından 19. yüzyılın ikinci yarısına kadar olan dönemde Anadolu’da, Balkanlar’da ve Kırım’da yaşamış olan Türkler arasında esnaf ve sanatkârlardan oluşan ve mensuplarının sanat ve meslek alanında yetişmelerini ve ahlaki yönden gelişmelerini sağlayan bir kurumdur. Ahilik teşkilatının bireylerin devletle olan ilişkilerinin düzenlenmesinin yerine kurum mensupları arasındaki özel ilişkilerde etkinlik gösterdiğini görmekteyiz.
Divan-ı Mezalim, Osmanlılardan önce Emevi, Abbasi, Memluk ve Selçuklu Devletlerinde halkın yönetime karşı şikâyetlerini dinleyen ve halk ile yönetim arasındaki uyuşmazlıkları gidermeye çalışan, merkez teşkilatında yüksek yargı ve denetim kurumu olarak görev üstlenen yüksek dereceli bir devlet organıdır.
İsveç Kralının, Ahilik teşkilatı, Divan-ı Mezalim ve Dar’ül Adl gibi kurumlardan etkilenmiş olduğu ancak esas olarak, Ahilik kurumunun yardımlaşma ve sosyalleşme niteliklerinden etkilendiği söylenebilir.
Ombudsmanın özellikleri ve yetkileri bu sistemi uygulayan ülkelere göre farklılıklar göstermektedir. Farklı uygulamalara rağmen genellemeye gitmek mümkündür. Ombudsmanlık kurumunun esas amacı; halkın kamu kurumları ile olan ilişkisinden dolayı ortaya çıkan sorunlara ve halkın şikâyetlerine çözüm bulma ve arabuluculuk yapma görevi olduğuna göre, ombudsmanın kamu yönetiminden bağımsız olması gerekmektedir. Ombudsman, kamu kurumu ile rahatlıkla hiçbir kısıtlamaya ve engellemeye maruz kalmadan görüşebilmeli ve ilgili evrakları inceleyebilmelidir. Ombudsmanın taraflar arasında gerek arabuluculuk gerekse sorunu inceleme faaliyetlerini sağlıklı bir zeminde yapabilmesi için hem halk tarafından güvenilen, saygı duyulan bir kişi olması hem de kamu yönetimini ve işleyiş şekli ile evrensel hukuk kuralları başta olmak üzere ülke hukuk sistemini çok iyi bilmesi gerekmektedir. En önemli özelliklerinden birisi de ombudsmanın halk tarafından kolayca ulaşılabilir olmasıdır.
Ombudsman genellikle bir kişi olmakla birlikte aynı konuda birden fazla ya da farklı konularda ombudsman olabilir. Bu noktadan hareketle ombudsmanın öncelikle çok iyi bir hukuk eğitiminin yanı sıra görevi ile ilgili konularda da uzman olması gerekir. Eğer üniversite ombudsmanı seçilecekse bu kişinin üniversite ile ilgili tüm konuları ve mevzuatı çok iyi bilmesi gerekir. Keza insan hakları ombudsmanı insan hakları konusunda, tüketici ombudsmanı tüketici hakları ile ilgili konuları ve mevzuatı çok iyi bilmek zorundadır.
Ombudsman ihtiyaç duyduğu kadar yardımcı atayabilir. Ombudsmanın bir önemli özelliği ise özel sektörle ilgili şikâyetlerle ilgilenmemesidir. Özel sektörle ilgili hususlar görev alanı dışında kalmaktadır.
Ombudsmanın hukukiliğini oluşturan metinler anayasa ve yasalardır. Anayasalarda düzenlenmiş olması ombudsmanlık kurumunu anayasal güvence altına almaktadır. Seçilme biçimleri, yasal statüsü, başka görev üstlenmemesi, mali olanakları ombudsmanın tarafsızlığının ve güvencesinin unsurlarıdır.
Ombudsmanlık sistemini uygulayan ülkelerde ombudsmanın yetkileri ve sorumluluk alanları yasalarla açıkça belirlenmiştir. İsveç parlamento ombudsmanı, Fransız mediyatörü merkezi ve yerel kurumları denetleme yetkisine haizdir. Buna karşılık İngiltere’de parlamento ombudsmanının kamu kurumlarını genel olarak denetlemesinin dışında “Yerel Yönetim Ombudsmanı, Adli Hizmetler Ombudsmanı, Sağlık Hizmetleri Ombudsmanı” olmak üzere ombudsmanlıklarda bulunmaktadır.
Ombudsmanın kamu kurumları üzerinde yaptırım gücü bulunmamaktadır. Ombudsman parlamentoya sunduğu yıllık ve altı aylık raporlarla kamu faaliyetleri hakkında bilgi verir ve raporlarla kamu kurumları üzerinde etkinlik kazanır. Ancak ombudsmanın önerilerini dikkate almayan ve sorun hakkında herhangi bir tasarrufta bulunmayan idare hakkında ara raporlar yazarak parlamentoya bildirme yetkisine sahiptir. Yine ombudsmanın tespit ettiği hususları kamuoyuna açıklaması ilgili kurumlar üzerinde aslında önemli bir yaptırım gücü olarak kabul edilebilir.
2. TÜRKİYE’DE OMBUDSMANLIK SİSTEMİNİN GELİŞİMİ
Türkiye’de ombudsmanlıkla ilgili ilk çalışmalar 1970’li yıllara kadar götürülebilir. Balta, ombudsmanlıktan ilk bahseden kişidir (Balta, 1970: 210). Baylan ise 1978’de çeşitli ülkelerdeki ombudsmanlık kurumlarını incelemiş ve Türkiye’de uygulanabileceği hususunda görüşlerini belirtmiştir (Erdengi, 2009: 180).
Bilimsel çalışmaların dışında ilk siyasal çalışmalar 1982 Anayasası’nın hazırlanması esnasında gündeme gelmiştir. Gerekçeli Anayasa önerisinin 114/a maddesi; “Bütün yönetsel işlemlerde gerekçe gösterilmesi ve bu işlemlere karsı başvuru yollarının belirtilmesi zorunluluğunu, yasa ile aksi öngörülmemişse yönetimin elindeki bilgi ve belgelerin halka açık olduğunu, hak arama özgürlüğünü sınırlayacak nitelikte gizlilik konulamayacağını” belirttikten sonra, 114/b maddesi ile “Kamu Denetçileri Kurulunun” yapısını düzenlemiştir. Ancak kabul edilen anayasa metninde ombudsmanlık düzenlemesine yer verilmemiştir.
8 Aralık 1990 tarihinde 20719 sayılı Resmi Gazete ’de yayımlanarak yürürlüğe giren 3686 sayılı “İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu Kanunu” tam anlamıyla ombudsmanlığı karşılamasa da; Portekiz, İspanya, El Salvador, Meksika gibi ülkelerdeki insan hakları ombudsmanlığının Türkiye’de uygulamasının başlangıcı sayılabilir.
1991 yılında Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü (TODAİE) tarafından hazırlanan ve kamuoyunda “KAYA” raporu olarak bilinen “Kamu Yönetimi Araştırması” raporunun bir bölümü kamu yönetiminin denetimine ayrılmış ve önerilerde Devlet Denetleme Kurulu’nun ombudsmanlık gibi işlevleri üstlenmesi belirtilmiştir.
Ombudsmanlık sisteminin oluşturulma çalışmaları 57. Hükümetin programında gündeme gelmiştir. Ayrıca Avrupa Birliği müktesebatına uyum ile ilgili olarak yapılan çalışmalar sonucunda Avrupa Birliği Konseyi tarafından 2006 yılında hazırlanan Katılım Ortaklığı Belgesinin “Kısa Vadeli Öncelikler” başlığında kamu denetçiliği sisteminin kurulması tavsiyesinde bulunulmuştur.
Kamu denetçisi adı verilen ombudsmanlıkla ilgili ilk yasal çalışma 2006 yılında hazırlanmış ancak dönemin Cumhurbaşkanı tarafından veto edilmiş, ardından Anayasa Mahkemesi tarafından 2006 yılında yürürlüğü durdurulmuş, 2008 yılında ise yasanın tümü oybirliği ile iptal edilmiştir.
Kanunun iptalinden sonra 12 Eylül 2010 tarihinde yapılan halk oylamasına kadar gündeme gelmeyen ombudsmanlık, halk oylaması sonucunda yapılan Anayasa değişikliği ile kurulması kesinleşmiş ve 26 Ocak 2011 tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisi Anayasa Komisyonu’nda kabul edilen kanun tasarısı, 14 Haziran 2012 tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisi’nde 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu adı altında kabul edilerek 29 Haziran 2012 tarihinde resmi gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiş, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin 27 Kasım 2012 tarihinde yaptığı toplantıda Kamu Başdenetçisi seçilmiştir
3. 6328 SAYILI KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU KANUNU
Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun tasarı aşamasında Meclis’e sunulan genel gerekçesinde “kamu hizmetleriyle ilgili Devlet görevlerinin yeniden değerlendirilerek, halkın idareden kaynaklanan şikâyetlerinin en aza indirecek bir yönetim anlayışının zorunluluk” teşkil ettiği belirtilmiştir. Bu husustan hareketle Yedinci ve Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planlarında “Kamu Hizmetlerinde Etkinliğin Artırılması Projesi” kapsamında kamu yönetimi ve vatandaş ilişkilerinde karşılaşılan uyuşmazlıkların etkin ve hızlı bir şekilde çözümü amacıyla ve yargının katı işleyiş kuralları sonucu zaman alıcı şekilde işlemesi gerçeği karşısında yönetimi yargı dışında denetleyen ancak yönetime bağlı olmayan bir denetim sistemi olarak “Kamu Denetçiliği Kurumunun” oluşturulması zorunluluk olarak belirtilmiştir.
Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun amacı “kamu hizmetlerinin işleyişinde bağımsız ve etkin bir şikâyet mekanizması oluşturmak suretiyle, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve önerilerde bulunmak” şekline belirtilmektedir.
Kamu Denetçiliği Kurumu merkezi Ankara’da olacak şekilde bir başdenetçi ve beş denetçi ile genel sekreter ve diğer personelden oluşmaktadır.
Kurumun görevi; “idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmak” şeklinde belirtilmiştir.
Başdenetçinin görevleri; kuruma gelen şikâyetleri incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmak, kanunun uygulanmasına ilişkin yönetmelikleri hazırlamak, yıllık raporu hazırlamak, yıllık raporu beklemeksizin gerek gördüğü konularda özel rapor hazırlamak, raporları kamuoyuna duyurmak, birisi kadın ve çocuk hakları alanında görevlendirilmek üzere, denetçiler arasındaki iş bölümünü düzenlemek, genel sekreteri ve diğer personeli atamak şeklinde sıralanmıştır. Denetçiler başdenetçiye bu kanunda verilen görevlerin yapılmasında yardımcı olmak ve başdenetçi tarafından verilen görevleri yapmakla yükümlü kılınmıştır.
Kamu Denetçiliği Kurumuna başvuru usullerinde başvuru sahibinin isteğiyle gizlilik uygulanabilir. Kamu denetçisine gerçek ve tüzel kişiler başvurabilmektedir. Kuruma başvuruda bulunulabilmesi için 20.01.1982 tarihinde 17580 sayılı Resmi Gazete’ de yayımlanan 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununda öngörülen idari başvuru yolları ile özel kanunlarda yer alan zorunlu idari başvuru yollarının tüketilmesi gereklidir. Yine kanunda yargı organlarında görülmekte olan veya yargı organlarınca karara bağlanmış uyuşmazlıklara ilişkin olanlar incelenmez şeklinde belirtilmiştir.
Kanunun 17. maddesinden çıkarılan anlam, idari başvuru yolları tüketilmeden ve yargı aşamasında olanlar ile yargının sonuçlandırdığı hususlarda inceleme yapılamaz. Bu durumda idari başvuru yollarından kasıt bir idari dava mahkemesi olan idare mahkemeleri, bölge idare mahkemeleri, vergi mahkemeleri ve Danıştay’da görülen ve bu mahkemelerde sonuçlanan hususların hariç tutulmasıdır. Dolayısıyla başvurunun sadece şikâyete konu olan kamu personeli veya kamu işlem ve eyleminin ilgili kurumdaki başvuru yollarının tüketilmesi anlaşılmaktadır. Yani bir kamu kurumunda çalışan bir personel hakkında veya onun yaptığı kamu işlem ve eylemi hakkında şikâyet söz konusu ise öncelikle o kamu personelinin sıralı amirlerine durumu bildirmek ve sonucunu almak gerekmektedir.
Yine kanunun 17. maddesinde başvuruların illerde valilik, ilçelerde kaymakamlıklara da yapılabileceği belirtilmektedir. Kuruma, şikâyet sahibi tarafından idareye yapılan başvuruya idare tarafından verilecek cevabın tebliği tarihinden veya idare başvuruya altmış gün içinde cevap vermediği takdirde bu sürenin bitmesinden itibaren altı ay içinde başvuru yapılabilmektedir.
Kurum kendisine yapılan başvuruyu en geç başvuru tarihinden itibaren altı ay içinde sonuçlandırırken, araştırma sonucunu ve varsa önerisini ilgili kuruma ve başvurana bildirmekle yükümlüdür. İlgili kurum kamu denetçiliği kurumunun önerileri doğrultusunda tesis ettiği işlemi veya önerdiği çözümü uygulanabilir nitelikte görmediği takdirde bunun gerekçesini otuz gün içinde kamu denetçiliği kurumuna bildirir (Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu, 2012: Md.20).
